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【摘要】公安经侦部门从“接报案”到“受理”客观上存在一个“空白期间”，对不能当即判断“是否属于公安机关管辖”的报案、控告、举报，实践中存在长时间不受理的情形，严重损害当事人合法权益，影响当事人的权利救济。报案、控告、举报如不加甄别全部受理，又会对有限的司法资源造成浪费，极易导致公安机关插手经济纠纷，进而损害第三方合法权益。正确理解现有法规中“接受”的内涵和外延，对规范经侦部门接报案工作具有重大导向性价值。“接报案”到“受理”之间的“空白期间”应当区分情形进行合逻辑、合规律的填充，以保证这一经侦“初始执法”环节的全面规范。

【关键字】经侦；接报案；“接受”；“三个当场”；受案审查。

当前，经侦接报案后“不受理”或“不作受理决定”的问题缺乏相关法规予以明确规范。其中，既有办案部门面临的现实困境、顾虑，也有对既有规范的理解差异导致接报案、立案过程中相关工作落实不到位的现实问题。本文结合经侦工作实际，试分析上述问题产生的原因并尝试提出解决路径，以同广大同仁探讨。

一、当前公安经侦部门接报案工作中存在的问题

核心提示：对部分经济犯罪案件的报案、控告、举报而言，“是否属于公安机关管辖”的判断存在现实困境；“接报案”到“受理”环节的“空白期间”，导致存在“接报案但长期不作是否受理决定”的现实问题；对跨区域涉众型经济犯罪案件，个别办案单位存在“先受理即管辖”现实顾虑。现行《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》规范下，公安机关仅在正式作出受理决定后才能受到相关法规调整。办案部门如果拒不受理、搪塞敷衍，报案、控告、举报、扭送人则无法获得相应的程序救济，导致出现群众“控告无门”的现实问题。
（一）部分经济犯罪案件的报案、控告、举报“是否属于公安机关管辖”的判断存在现实困境《公安部关于改革和完善受案立案制度的意见》（下称公安部《意见》）强调“对于群众报案、控告、举报、扭送，违法犯罪嫌疑人投案，以及上级机关交办案件或者其他机关移送的案件，属于公安机关管辖的，各办案警种、部门都必须接受并依照有关规定办理，不得推诿。”但不同于传统的“自然犯”，经济犯罪具有典型的“法定犯”色彩，存在“二次违法性”特征。“对于经济领域的无序、失范行为，立法者首先考虑的是动用民商法、经济法、行政法予以调整，只有这些法律调整都无法奏效时，才不得已动用刑法手段”。正因如此，实践中让接报案民警当场判断经济犯罪案件“是否属于公安机关管辖”存在现实困境。不论商贸、侵财领域的常见犯罪案件，还是证券、期货，金融、保险领域的专业犯罪案件，一般都有“前置法”调整，刑事手段应当最后介入。同时经济犯罪固有的隐蔽性、互联网加持下的迷惑性，接报案民警当场“判断失误”作出受理决定，容易被指责介入民事、经济纠纷；当场作出不受理决定，则又面临被指责“不作为”。个别接报案民警在上述“两难”之下从执法风险大小考虑，同时抱着“多一事不如少一事”的心态，容易“引导”群众通过其他途径解决诉求。此外，实践中不乏办案部门反映，相对复杂的经济犯罪案件的报案、控告、举报、扭送人，所能提供的相关材料有限，仅凭口头叙述和有限的材料当场不足以判断是否“是否属于公安机关管辖”；办案部门通知其继续提交相关材料，当事人也可能出现消极拖延，甚至不再提供或无法提供情形，办案部门因此未能及时作出是否受理决定。有的报案、控告、举报，当事人虽然补充提供了材料，但经济犯罪案件的复杂性决定了经济犯罪案件的管辖问题往往较为复杂。

（二）“接报案”到“受理”环节的“空白期间”，导致实践中存在“接报案但长期不作是否受理决定”的现实问题《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》（下称《若干规定》）规定了立案审查期限，即：涉嫌经济犯罪的案件正式受理后最长60日内应当作出是否立案的决定。调研发现，有的办案部门为规避立案审查期限规定，采取“接报案但不作是否受理决定”的方式，回避立案审查超过规定期限的问题，导致群众报案、控告、举报、扭送后长时间没有“回音”，极易引发各类信访投诉。现行法规对公安机关办理刑事案件的规定，缺乏从“接报案”到“受案”法定期限的明确规定，默认公安机关接报案后即受理，其间没有间隔。而公安部《意见》提出“对于违法犯罪事实清楚的案件，公安机关各办案警种、部门应当即受即立即办，不得推诿拖延”，显然对于“违法犯罪事实不清楚的案件”无法做到“即受即立即办”。这样，从报案、控告、举报、扭送人第一次到达公安机关开始，到确认诉求能否进入刑事诉讼程序决定（立案决定）作出前，会产生一个“时间差”。如前所述，实践中公安机关“接报案”后只有作出“受理”决定才可能受到《若干规定》立案审查期限的约束。因此，大的“时间差”中缺乏从“接报案”开始到“受案”前的“期间”规定，这部分仍属于实践中客观存在的“空白”。实践中，不乏办案部门存在长达数月甚至更长时间“接报案但不受理”情形。

（三）对跨区域涉众型经济犯罪案件，个别办案单位存在“先受理即管辖”的现实顾虑此外，对于涉众型经济犯罪案件，除上述原因外，个别办案单位还存在现实顾虑。受制于“最初受理的单位”按照办案程序规定具有优先管辖权，而跨区域涉众型经济犯罪案件往往存在侦查取证难点多、追赃挽损难度大、群众诉求实现难等问题，相当一部分办案单位不愿意作为“最初受理单位”，因此容易滋生“观望”、“等待”心理，实践中也不乏因此出现推诿、拒绝接报案的问题。
二、关于经侦部门接报案工作中的争议问题探讨

核心提示：对办案部门作出“不受理决定”的争议和分歧可以归集为对“接受”的不同理解；《刑事诉讼法》110条第3款中的“接受”应当区分情形分别解释为“接待、问询、登记”和“受理案件”；接报案后的甄别审查，目的在于将有限司法资源恰当地运用于履职尽责，避免造成不必要的“浪费”。办案部门对群众的报案、控告、举报，作出“不属于公安机关管辖”的判断时可以作出“不受理决定”，理论上对此应没有争议。实践中的争议在于：报案、控告、举报群众同办案部门有了相反的判断——此时，应该以谁的判断为准？

（一）对办案部门作出“不受理决定”的争议和分歧可以归集为对“接受”的不同理解现行规范默认公安机关办理刑事案件，对涉嫌犯罪事实的认知判断同报案、控告、举报群众之间不至于有“根本性分歧”；存在的“小分歧”，通过公安机关的释法说理、群众的知法明理应该容易达成“共识”。然而，随着经济社会的发展，社会生活中各种利益诉求增多，在涉及经济犯罪案件是否应当受理上，双方真正达成“共识”并不容易，容易产生的是更多的“误解”。这种分歧和争议从规范的角度而言，可以归集为对《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等规定的“公安机关对报案、控告、举报都应当接受”如何理解的问题。其中，尤其关键是对“接受”如何理解。公安部《意见》对公安机关办理的行政案件、刑事案件一并规范。因此，其表达的“违法犯罪事实清楚的案件”应当“即受即立即办”；内部对应关系拆解开来应为：“涉嫌行政违法事实清楚的即受即办”、“涉嫌刑事犯罪事实清楚的即立即办”。质言之，公安部《意见》认为刑事案件立案前只有“接报案”、“立案”两个环节。接报案环节即判断是否“属于公安机关管辖”，立案环节即通过“立案审查”判断是否符合立案条件。因此，公安部《意见》本质上并没有单独对刑事案件的受理做更多规范。但公众包括部分法律工作者容易结合办理刑事案件相关法规理解为“公安机关接到报案就应当受理”。

（二）对“接受”的解释应当区分具体情形解释为“接待、问询、登记”或“受理案件”上述认识的根源在于对《刑事诉讼法》110条第3款中“接受”二字的理解。如果将其解释为“受理案件”则办案部门没有选择权，只要群众报案、控告、举报、扭送，办案部门即应无条件制作《受案登记表》、《受案回执》。但明显不属于公安机关管辖的事项，显然公安机关不应当直接受理案件（至多在《受案登记表》上勾选“不属于公安机关职责范围，不予调查处理并当场书面告知当事人”）。因此，将刑诉法中的“接受”直接解释为“受理案件”存在明显的逻辑不周延。进一步讲，《刑事诉讼法》110条第3款后半句规定“对于不属于自己管辖的，应当移送主管机关处理……”，实质上已否认将前述“接受”解释为“受理案件”。

第一百一十条第三款公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受。对于不属于自己管辖的，应当移送主管机关处理，并且通知报案人、控告人、举报人；对于不属于自己管辖而又必须采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后移送主管机关。

源自：《中华人民共和国刑事诉讼法》

“用语一定是在特定语境下工作，语境不同用语的含义也就发生变化。用语就是为了达到一定的目的而工作的，所以，使用该用语的目的不同，用语的含义也就不同”「4」。基于此，如果把“接受”在不同语境下分别解释为“接待、问询、登记”和“受理案件”，上述问题或可解决。以《公安机关办理刑事案件程序规定》为例，其明确提出了“受案”这一概念，并以第七章第一节9个条文对之规范——虽然相关条文也用了“接受”二字，但从《公安机关办理刑事案件程序规定》第169条、171条相继出现的“接受”中可以发现内涵差异：对169条的“接受”应做扩张解释，即：接待、问询、登记；对171条的“接受”应做缩小解释，即：受理案件。同理，《刑事诉讼法》110条第3款中的“接受”不宜迳直理解为“受理案件”，本文认为将其解释为“接待、问询、登记”更为适宜。这样，可实现《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、公安部《意见》以及具体办案实践上的协调。

第一百六十九条公安机关对于公民扭送、报案、控告、举报或者犯罪嫌疑人自动投案的，都应当立即接受，问明情况，并制作笔录，经核对无误后，由扭送人、报案人、控告人、举报人、投案人签名、捺指印。必要时，应当对接受过程录音录像。第一百七十一条公安机关接受案件时，应当制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交扭送人、报案人、控告人、举报人。扭送人、报案人、控告人、举报人无法取得联系或者拒绝接受回执的，应当在回执中注明。源自：《公安机关办理刑事案件程序规定》

（三）办案部门不论是否作受理的决定，始终都应当把握“人民立场”，既严谨履职又避免插手经济纠纷解决经侦接报案问题，我们同时不容忽视刑事司法资源的“有限性”。办案部门应当对人民群众的报案、控告、举报进行甄别，重点是将本不属于公安机关管辖的所谓“案件”，引导到正确的解决路径（民事、行政）上去——这既是对人民群众诉求负责的态度，也是将有限的司法资源进行“精准投放”的现实要求。公安机关应当尽量用“事前分析”的思维，将履行公安机关法定职责、避免插手经济纠纷作为“执法为民”的真正目标。当前，经济犯罪案件受理后的立案审查，办案部门可以采取查询银行资料、调取和接受相关证据、询问相关知情人、进行必要的勘验、鉴定等调查性措施。这些措施一旦运用，即意味着公权力对私权的介入；对报案、控告、举报不加甄别受理，即便最终作出“不予立案”决定，上述措施也完全有可能导致被审查对象认为公安机关插手经济纠纷，进而对公安机关执法公信力产生质疑。

第三十五条公安机关办理经济犯罪案件，应当及时进行侦查，依法全面、客观、及时地收集、调取、固定、审查能够证实犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪重或者罪轻以及与涉案财物有关的各种证据，并防止犯罪嫌疑人逃匿、销毁证据或者转移、隐匿涉案财物。

严禁调取与经济犯罪案件无关的证据材料，不得以侦查犯罪为由滥用侦查措施为他人收集民事诉讼证据。

源自：《最高人民检察院公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》

三、解决经侦部门接报案工作相关问题的思考

核心提示：接报案登记并出具回执时，不需要考虑是否“属于公安机关管辖”；接报案到受理案件的期限应当明确告知当事人；报案、控告、举报群众无法获取的证据，办案部门可采取必要的调查措施；作出不受理决定，群众如果有需要，可以书面告知其理由。对办案部门从“接报案”到“受理”之间的“空白”期间进行填充，让其从“抽象、模糊”转变为“具体、确定”，对经济犯罪案件办理具有现实必要性：一方面，其有利于规范办案部门接报案后规范审查，避免“接报案但不受理”情形；另一方面，也有利于让报案、控告、举报、扭送的当事人具有明确的心理预期。基于这个前提，本文建议强化对经济犯罪案件的接报案工作进行“顶层设计”——通过修改《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》对“接报案”到“受案”之间的初始执法环节进行规范；或专门制定至少涵盖以下要点的规范性文件，并向社会公开。

（一）全面接报案登记并出具接报案回执。基于前述分析，公安机关可以将《中华人民共和国刑事诉讼法》第110条的“接受”在执法实践中区分为“接报案”和“受理”两个环节。同时，为与公安部《意见》相衔接，公安机关应当对接到的全部报案进行登记，不需要考虑是否“属于公安机关管辖”，即：群众认为是案件的，办案部门首先应当接报并登记。同时，对公安部《意见》有关“群众上门报案”应当落实“三个当场”的规定，建议公安机关制作专门的《接报案回执》（不同于正式受理案件之后的《受案回执》），告知群众查询案件进展情况的方式和途径。接报案环节对内要求办案部门全面登记，对外向报案、控告、举报、扭送人出具回执，尽可能从机制上规避办案部门有案不接、选择性接报案问题，也尽可能保证接报案工作实现可回溯式管理、可回溯式监督。

群众上门报案的，应当当场进行接报案登记，当场接受证据材料，当场出具接报案回执并告知查询案件进展情况的方式和途径。

源自：《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》，首次提出“三个当场”。

（二）明确不同情形下的案件受理期限和条件。接报案、受理案件环节主要解决的问题是判断报案、控告、举报事项是否属于公安机关管辖。本文认为，对于群众提供的证据能够直接判断是否属于公安机关管辖的，公安机关应当立即作出是否受理决定，至迟不应超过24小时；对于办案部门认为需要当事人掌握且需要补充相关证据材料的，应当向当事人提供书面的指引，且应当自收到补充材料之日起至迟7日内作出是否受理的决定；对于当事人已无法提供更多材料，但办案部门认为案情疑难、复杂需要研判的，应当至迟30日内作出是否受理案件决定。上述“24小时”、“7日”、“30日”系本文建议，目的在于根据不同的情形确定“接报案到受理”的“空白期间”。同时，考虑减轻报案、控告、举报、扭送人的初始举证负担，本文认为，公安机关有义务向群众提供明确的“指引”，以提升公安机关执法公信力和个案办理效率。

（三）赋予办案部门一定的“受案审查”措施。参照《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》明确可采用的调查性措施“……可以依照有关规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施”，对接报案后认为案情疑难、复杂需要研判的，本文认为可以赋予办案部门询问、勘验、鉴定、调取证据等受案审查措施，由办案部门主动对相关事实进行甄别。但本文并不建议将查询措施赋予受案审查中的办案部门，主要考虑查询措施在现有规定下须公安机关负责人批准方可适用，不符合办案部门批准即可适用的情形；此外，查询措施容易出现侵犯他人隐私等被滥用情形，在未正式作出受理案件决定前对之作出限制，仍有现实必要。本文认为，赋予办案部门上述受案审查措施恰可以体现公安机关审慎行使公权力的态度，通过调查甄别定纷止争，更加准确地划定刑事、民事、行政调整的界限。（四）做出“不受理决定”可以书面告知当事人。对报案、控告、举报的事实“是否属于公安机关管辖”，区分了“可以当场判断”，“需当事人补充提供材料”，“需办案部门开展调查情形”后，“期间”经过办案部门应当做出“是否受理”的决定。办案部门认为不属于公安机关职责范围内的事项，则不应当进一步调查处理，作出不受理决定。此时，如果群众有需要，办案部门应当专门制作《不予受理告知书》告知当事人，说明不予受理的理由。如考虑更进一步保障当事人报案、控告、举报权，可依当事人申请由本级公安机关、上级公安机关对“不予受理决定”进行复议、复核。四、结语经侦部门接报案、受案工作事关人民群众切身利益，事关公安机关执法公信力和执法形象，需要具体的机制、措施保障这一关键的“初始执法”环节无漏洞、能倒查、可监督。本文认为，上述对“空白期间”的填补和规范具备现实操作的可能，对解决经侦接报案工作能发挥指引作用。同时，不断提高接报案民警的审查判断能力，强化与群众面对面的释法说理，保证相关规定的落地落实，是解决经侦部门接报案相关问题的根基。新形势下的经侦工作应持续加强接报案、受立案环节的内外部监督，及时发现工作中存在的问题并有针对性地加以改进，真正实现经侦初始执法规范化。