公安职能的重新定位问题（二）

公安侦查的外部制约机制问题

迄今为止，公安机关作为我国主要侦查机关，承担着大多数刑事案件的立案侦查工作。为防止公安机关滥用立案侦查权力，我国法律确立了一些外部制约机制。
首先，对于公安机关的立案侦查活动，检察机关可以实施诉讼监督。对于公安机关应当立案而不立案，或者不应当立案而立案的，可以要求其说明理由，对理由不成立的，可以通知其纠正相关决定。
而对于公安机关的侦查活动，检察机关还可以进行全方位的监督，发现存在违法情形的，可以责令其加以纠正。

其次，对于公安机关提请报捕的案件，检察机关可以审查逮捕，对于不符合逮捕条件的案件，可以作出不批准逮捕的决定。

再次，对于公安机关侦查终结的案件，检察机关可以进行全面审查，发现事实不清、证据不足的案件，可以退回补充侦查，对于侦查活动存在违反法律程序的案件，检察机关可以排除非法证据。
最后，在法庭审判阶段，法院遇有侦查行为存在非法取证情形的，可以启动非法证据排除程序，对侦查行为的合法性进行司法审查，通过初步审查和正式调查程序，促使侦查人员接受司法审查，或者出庭说明情况，必要时将非法证据予以排除。

此外，在2018年监察体制改革完成之后，我国检察机关仍然保留了部分职务犯罪案件侦查权，对于公安机关实施的刑讯逼供、非法拘禁等违法侦查行为，发现其涉嫌犯罪的，可以直接加以立案，启动刑事侦查程序。这种对公安机关侦查人员立案侦查权的保留，在一定程度上构成了制约公安机关侦查活动的外部机制。

尽管我国法律已经初步建立了针对公安机关侦查活动的外部制约机制，但是，这种机制还是很不完善的，为一些公安机关或者侦查人员滥用侦查权力留下了较大的空间。这种制约机制的不完善主要表现在以下几个方面：

一是公安机关的立案侦查活动不受检察机关的指导或者引导，成为脱离诉讼轨道的诉讼行为，既无法服务于公诉的需要，也不受公诉标准的制约。早在上个世纪90年代，最高人民检察院就曾倡导过一场“公诉引导侦查”的改革试验。
这场改革试验尽管取得了一些积极的成效，却由于没有及时被纳入司法体制改革的整体框架之中，而最终没有取得成功。如今，公安机关的立案侦查活动依然游离于检察机关的控制之外，无论是立案还是不立案，无论是移送起诉还是撤销案件，公安机关立案侦查的进程无法受到检察机关的指导和指引。

这一方面导致检察机关失去了对刑事案件诉讼程序启动和进程的控制，另一方面也使得公安机关的侦查质量也无法受到检察机关的同步监控。

其实，按照刑事诉讼的基本规律，检察机关才是国家公诉机关，承担着追诉犯罪的使命，公安机关在刑事诉讼中只是检察机关的辅助机关，公安机关的侦查充其量只是公诉的预备或准备活动。
公安机关在立案和侦查方面不受检察机关的指导和指引，最终会导致整个侦查活动无法服务于检察机关公诉的需要，既难以达到公诉所要求的证据要求和证明标准，也无法维持基本的法制化水平。

二是公安机关所采取的强制措施，除了逮捕以外，都没有被纳入司法审查的轨道。目前，公安机关所采取的拘传、取保候审、监视居住和刑事拘留，都是由公安机关自己决定实施，自行加以授权，并自行执行的。这必然导致公安机关只考虑办案的需要和调查取证的便利，而不会顾及嫌疑人基本权利的保障，并因此出现滥用强制措施问题。

例如，一些公安机关动辄采取连续拘传措施，使拘传变成变相羁押措施；一些公安机关滥用取保候审措施，在责令嫌疑人缴纳保证金之后，不再将保证金予以退还；一些公安机关滥用监视居住措施，将嫌疑人长时间地关押在指定监视居住场所，使得监视居住变成事实上的变相羁押。
除此以外，公安机关对于刑事拘留更是普遍存在滥用情况，将这种本来属于在情况紧急时临时采用的强制措施，变成一种常规化的人身自由剥夺措施，成为逮捕前的必经程序。

同时，刑事诉讼法本来只对那些存在“流窜作案”、“结伙作案”、“多次作案”嫌疑的人，确立了37天的刑事拘留期限，但在司法实践中，公安机关普遍将所有嫌疑人的刑事拘留都延长到37天，造成刑事拘留期限的普遍滥用。

三是公安机关所采取的强制性侦查行为，既不受检察机关的司法审查，也不受法院的司法授权，而完全成为自行决定、自行延长、自行实施的诉讼行为。
为了调查取证的需要，刑事诉讼法赋予公安机关大量的强制性侦查权，使得该机关可以依法限制个人的财产、隐私以及人身自由。

例如，公安机关可以采取查封、扣押、冻结、拍卖、变现等限制财产权的侦查措施，甚至可以将上述财产直接加以处置；公安机关可以对个人采取搜查、扣押等侦查措施，直接侵入公民的住宅、办公室、汽车、电脑或通讯系统；公安机关还可以采取限制出境、发布通缉令等措施，限制嫌疑人的人身自由……

由于不受检察机关的司法审查，公安机关在实施上述措施时就无法接受像审查逮捕那样的审查批准过程；由于不受法院的司法授权，公安机关在采取这些措施时，也无法获取法院的授权令或许可令。

这些措施尽管形式上也会经过公安机关负责人的“审批”，但这种来自本机关内部的审批机制经常是流于形式的，或者只是服务于调查取证的需要。

四是公安机关对于技术侦查措施的使用，既不接受检察机关的司法审查，也没有经过法院的司法授权，存在着出现滥用的可能性。目前，刑事诉讼法赋予公安机关采取秘密侦查、控制下交付以及诱惑侦查等技术侦查措施。

其中，秘密侦查是一种极为特殊的同步侦查措施，包括记录监控、行踪监控、通信监控、场所监控等多种侦查手段，会对嫌疑人的个人隐私造成程度不同的侵犯。但是，这些措施只需要经过公安机关内部的审批即可实施，不接受检察机关的司法审查，更不经过法院的司法授权。

司法实践的经验表明，公安机关为了侦查案件的需要和便利，可以对任何人随时采取诸如电话监听、电子邮件监控、手机短信、微信监控等措施，造成一种人人自危的局面。这显然不符合依法治国的基本要求。

为了防止侦查权力的滥用，为了实现“将权力关入牢笼”的治国理念，有必要认真考虑健全公安侦查的外部制约机制问题，并将其纳入公安体制改革的整体框架之中。

尤其是在监察体制改革完成之后，各级监察委员会获得了对绝大多数公职人员职务犯罪的侦查权，对职务犯罪案件的立案侦查已经不再是检察机关的主要使命。

作为国家法律监督机关，检察机关需要对自己的法律职能和监督方式进行重新定位，将侦查监督作为未来诉讼监督的重中之重。

为此，可以考虑在审查批准逮捕的基础上，将公安机关的其他强制措施纳入检察机关审查批准机制中，将公安机关的强制性侦查行为和技术侦查行为都纳入司法审查的范围。

至少，由相对中立的检察机关负责对上述强制措施和侦查行为的审查批准，要比公安机关的内部审批，更有利于督促公安机关严格依法办案，避免侦查权力的滥用。

与此同时，为保证国家公诉权的统一实施，贯彻国家追诉原则，有必要考虑重新启动“公诉引导侦查”的改革试验，将公安机关的立案和侦查活动纳入公诉的轨道之中。唯有如此，才能真正督促公安侦查人员遵守法律程序，严格掌握办案质量，以公诉标准作为检验侦查质量的唯一标准，并将公诉的最终成功作为衡量侦查成功的唯一标志。

审判中心主义改革对公安侦查活动的影响

自2014年以来，推进“以审判为中心的诉讼制度改革”成为我国司法体制改革的重要组成部分。所谓“以审判为中心的诉讼制度”的设想，又可以简称为“审判中心主义”，主要意图在于突出审判程序在刑事诉讼中的中心地位，强调所有定罪的证据和事实都要经过法庭上的举证、质证和辩论，裁判理由形成于法庭上，将侦查、审查起诉的证据标准统一到法院裁判的标准上，确保侦查和审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。

但是，要实现这种审判中心主义改革的设想，避免这种改革流于空想，就要认真研究相关的制约因素，分析相关的体制障碍。其中，我国刑事诉讼制度所具有的“侦查中心主义”构造，就属于阻碍审判中心主义改革实现的关键因素。

在这种构造中，公安机关存在着一种“侦查破案”的概念，也就是将检察机关批准逮捕视为侦查破案的主要标志，也视为刑事追诉活动成功的象征。而在检察机关作出批准逮捕的决定后，公安机关对本案的侦查活动基本宣告结束，在剩余的侦查羁押期间，公安机关主要从事深挖余罪、扩大侦查“战果”的活动。

在将案件移送检察机关审查起诉，尤其是检察机关提起公诉之后，公安机关通常认为以后的诉讼活动都无非是对侦查结果的审查和确认而已。侦查人员既没有继续参与诉讼活动的必要，其侦查结果也不受法庭审判的检验。

在侦查中心主义构造的影响下，公安机关将检察机关的逮捕数和逮捕率作为考核侦查人员的重要指标。

除非法院对案件最终做出无罪判决，否则，法庭审判的结果对公安机关难以产生较大影响。甚至就连法院对侦查行为的合法性做出否定评价，直至作出排除非法证据的裁决，也不会对公安机关的侦查工作产生实质性的影响。

与此同时，由于将检察机关批准逮捕视为侦查破案的标志，公安机关对于法院审判的权威性难以产生基本的尊重，对于诸如“唯有生效裁判才能确定被告人有罪”的观念难以接受。

结果，在只要检察机关批准逮捕，公安机关就可以采取一系列旨在将嫌疑人加以“犯罪标签化”的各种社会评价。例如，在检察机关批准逮捕后，一些地方公安机关仍然在组织所谓的“公开逮捕大会”，或者召开“发还涉案财物大会”，将被逮捕的嫌疑人视为犯罪人，将本来处于不确定状态的涉案财物视为“赃款赃物”。

又如，在检察机关批准逮捕后，一些公安机关经常召开立功嘉奖大会，对所谓“破案有功”的侦查人员进行公开奖励，要么提高侦查人员的行政职务和工资待遇，要么为其记功，或者进行其他表彰。

再如，在检察机关批准逮捕之后，公安机关有时还会通过民政部门向政府进行申报，使得那些受到“犯罪人”侵害的公务人员被宣告为“革命烈士”，从而为被害人戴上政治上的光环。还有，在检察机关批准逮捕之后，一些公安机关还经常会发布“新闻通稿”，在新闻媒体上报道侦查破案的全部过程，不仅使嫌疑人的“犯罪过程”得到公开披露，而且还对嫌疑人进行“妖魔化”报道，对其“犯罪行为”加以定性。

要真正推进以审判为中心的诉讼制度改革，就必须真正走出侦查中心主义的泥沼，消除侦查对法庭审判的决定性影响。为此，应当将法庭审判视为刑事诉讼的中心阶段，用法庭审判的标准来检验侦查和公诉工作，树立侦查成功取决于公诉成功的理念。这一点应当成为公安体制改革的重要课题。

首先，应当确立“大侦查“的观念，抛弃过时落伍的“侦查破案”概念。无论是检察机关批准逮捕，还是公安机关侦查终结，抑或是检察机关提起公诉，都只具有程序上的意义，标志着国家刑事追诉行动向前进入了另一个阶段。公安机关的侦查应当属于一种公诉辅助活动，应当服务于公诉活动的需要。

为此，公安机关不仅在立案之后应当按照公诉的标准展开调查取证活动，而且在检察机关发现案件事实不清、证据不足，将案件退回补充侦查的，也应按照要求进行必要的补充侦查活动，以便达到公诉的要求。

甚至在案件进入法庭审判阶段之后，检察机关发现案件存在重大证据缺陷，并申请法院延期审理之后，公安机关也应继续服从检察机关的指令，对案件进行必要的补充侦查活动，以满足检察机关提起公诉所要求的证据水准。

不仅如此，在法庭开庭审理过程中，遇有被告方对侦查过程和结果提出质疑的情形，公安机关也应派员出庭作证，以便维护其侦查的权威性。这样，公安机关的“侦查”就不再仅仅被视为一个狭隘的“侦查阶段”或“侦查程序”，而应成为贯穿于刑事诉讼始终的一种协助性追诉活动，成为公诉活动的必要辅助或者补充。

其次，逮捕应当被回归强制措施的本来意义，检察机关批准逮捕不应成为衡量侦查成功的标志。公安机关将逮捕数和逮捕率列为对侦查人员加以考核的标准，这本身是极为荒谬的，既违背基本的诉讼规律，也缺乏基本的科学依据。

根据司法实践的经验，检察机关作出批准逮捕决定后，法院照样会作出无罪判决，甚至检察机关本身也会发现原来的逮捕决定是不必要的，或者尽管当初具有逮捕必要性，但后来没有继续羁押的必要性，并因此作出变更强制措施的决定。但这种决定对于法院是否作出有罪判决并没有必然的影响。

有鉴于此，检察机关作出批准逮捕的决定，仅仅意味着一种最严厉强制措施的采取，而不意味着被告人有罪的成立。最终决定被告人是否构成犯罪的，还是法院的生效判决。因此，侦查是否成功，应当由法院经过开庭审理和作出生效判决来加以检验。

再次，在检察机关提起公诉之后，公安机关的侦查工作应当接受法庭的双重检验：一是证据要求和定罪标准的实体检验；二是侦查程序合法性的检验。

在前一方面，检察机关要通过逐一出示侦查人员收集的证据，来证明所指控的犯罪事实已经得到证明。

在被告方的参与下，法庭要对检察机关的举证进行全面审查核实，以确定指控是否达到了事实清楚、证据确实充分的最高证明标准。

而在后一方面，法院还要根据被告方的请求，对侦查行为的合法性加以审查，发现侦查人员可能存在违法侦查行为的，还要责令公诉方承担证明责任，并要求其对此的证明达到排除合理怀疑的程度。

为支持检察机关的公诉工作，公安机关应当委派侦查人员出庭作证，一来对侦查行为的合法性作出说明，二来对检察机关的公诉工作加以支持和协助。

最后，在法院作出生效裁判之前，公安机关不得对嫌疑人作出任何会使人产生有罪预断的社会的、政治的或经济的评价。

公安机关以检察机关批准逮捕为标志，所采取的诸如召集公开逮捕大会、发还涉案财物大会、立功嘉奖大会以及将被害人申报为烈士、对嫌疑人加以公开“妖魔化”报道等各项举动，都属于破坏法制的行为，既违背无罪推定的基本要求，也会阻碍审判中心主义改革的实现。

结论

随着司法体制改革的深入推进，我国司法制度的整体面目发生的重大变化。但是，在这一系列司法变革过程中，公安体制改革受到了不应有的忽略，并没有被纳入整个国家司法体制改革的框架之中。公安体制的改革可谓千头万绪。

但从根本上说，将公安机关的法律职能定位为治安维护和刑事侦查，是未来公安体制改革的基本着眼点。

考虑到公安机关集中行使了治安处罚权和刑事侦查权，而在实践中经常出现治安处罚权和刑事侦查权的双重滥用问题，因此，我们有必要认真对待这两项法律职能的衔接问题。

而公安机关的普通行政处罚权，要受到有效的控制并符合法治精神，也只有在扩大适用行政听证程序的前提下，对其救济方式进行彻底改革，尤其是要将传统的“民告官”机制，改造成“官告民”方式，使得公安机关的行政处罚权真正被纳入司法审查的轨道。

在刑事侦查方面，在现行的检察机关实施诉讼监督和法院事后司法审查的基础上，还应健全对公安机关侦查工作的外部制约机制，将检察机关的司法审查扩大到所有强制措施、强制性侦查行为以及技术侦查手段层面。

与此同时，在推进以审判为中心主义的诉讼制度改革过程中，还应从实质上解决侦查中心主义构造的消极影响，将法庭审判确立为检验侦查工作成效的唯一场合，将公诉的成功视为侦查成功的唯一标志。

当然，在公安机关法律职能的定位方面，任何制度设计或改革方案的提出，都可能带有一定的主观性。

但是，我国公安体制中存在的问题及其所产生的消极后果，却是客观存在的，也是值得我们给予高度重视的。

为保证司法体制改革的整体协同推进，至少为避免其他方面的改革不因公安体制改革的滞后而受到消极的影响，我们应当认真思考困扰这一领域体制改革的主要因素，找到阻碍这一体制改革向前推进的障碍，并采取一种“与时俱进”的思维，推动这一领域的改革也能得到真正启动，并取得积极的效果。